淺談美國PPP模式
在美國，私營部門投資參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是個存在爭議的話題。在上個世紀90年代，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的私營化和政府放松管制被視為解決政府公共部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低效問題的靈丹妙藥。然而諸如“加利福尼亞能源部門放松管制帶來的危機”“私營化努力遭遇失敗”等文章也常常見諸報端，擔憂聲音一直存在。在爭論中，公私合營的合作模式在美國和世界其他地方逐漸發(fā)展應(yīng)用起來。
當我們討論PPP模式，我們到底在說什么?PPP模式實際上是一種中長期投資，其中包含政府公共部門和社會私營部門簽訂的契約或法律關(guān)系。在應(yīng)用PPP模式的項目中，公共和私營部門之間在開發(fā)、建設(shè)、運營、所有權(quán)、籌集資金、提供服務(wù)中的一個或幾個領(lǐng)域中開展合作。很多國家已經(jīng)或正在努力通過立法保障PPP模式的合法地位，以便吸引更多私營部門參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中來。在美國，PPP模式已經(jīng)在很多領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。
雖然PPP模式這個表述最近才出現(xiàn)在美國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但實際上，多年以來很多相關(guān)項目的建設(shè)資金來自于美國市政債券，又通過這樣或那樣的方式涉及到私營部門。超過75年的時間里，美國各級政府通過免稅手段發(fā)行市政債券，用債券融資投資私營部門建設(shè)或運營公共服務(wù)類項目，項目涉及水利建設(shè)、垃圾處理、教育、醫(yī)療、低收入保障房建設(shè)等領(lǐng)域。
廣義而言，PPP模式在美國并不是一個新生事物，很多公共設(shè)施建設(shè)項目都通過簽訂合約形式引入私營部門參與其中，已經(jīng)符合PPP模式的定義。目前，PPP模式展現(xiàn)的新意在于，無論從項目建設(shè)、風險承擔還是項目收益來說，私營部門正逐漸在這些項目中占據(jù)主導地位。
此外，特別之處還在于，從前這些項目的資金來源主要是政府部門承擔風險的市政債券，PPP模式則將私營資本、銀行投資等不同渠道的資金吸引到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中來，需要從交易和融資結(jié)構(gòu)、技術(shù)等角度考慮眾多融資渠道問題。
美國近期一個PPP項目很好地展示了私營部門和各級政府和相關(guān)機構(gòu)參與PPP模式的一些方式。在這個項目中，一家私營公司贏得了加利福尼亞SR125號公路的長期項目合同，合同規(guī)定，該公司負責公路的建設(shè)和維護，同時享有公路建成后一定時期內(nèi)的過路費征收權(quán)。項目的建設(shè)資金來自私人銀行和政府貸款。除了要負擔公路的修建和維護費用之外，該公司還要把資產(chǎn)凈值優(yōu)先用于建立儲備基金以保證貸款如期償并在過路費收入不足以抵消運營資金時維持公路正常運營。在這個項目中，美國各級政府和相關(guān)機構(gòu)通過各種方式參與其中。美國聯(lián)邦政府通過一項交通運輸項目名義與商業(yè)銀行共同發(fā)放貸款。加州政府向私營公司出讓公路的建設(shè)、維護和收入征收特許經(jīng)營權(quán)，占據(jù)道路的主要所有權(quán)。工程項目所在縣和當?shù)匾粋€政府背景協(xié)會利用消費稅建立了基金。公路附近的一個城市貢獻了部分公路建設(shè)用地，并和本地開發(fā)商合作，幫助項目征收更多土地。該項目的工程貸款通過工程收益來償還，無需政府部門承擔債務(wù)。在這個項目中，各級政府無需直接參與項目工程建設(shè)，也無需承擔任何風險。
對于政府來說，PPP模式項目能夠在不提高政府債務(wù)水平的情況下帶來公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來投資，同時，私營部門能夠帶來專業(yè)化的項目運營水平和效率，帶來更高的工程質(zhì)量和更少的開銷。對于私營部門來說，PPP模式項目意味著之前無法涉足的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的廣闊商機。
