智慧城市PPP：為何鮮有成功案例
近年來，隨著國家發(fā)展改革委、財政部等部門陸續(xù)發(fā)布了一系列相關(guān)政策文件，政府和社會資本合作模式(Public-Private- Partnership，縮寫PPP)已被視為一劑破解智慧城市建設(shè)資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業(yè)的高度關(guān)注。然而，在日漸升溫的智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。為何會如此，筆者認為這應當引起關(guān)注和思考。
三大作用
當前，PPP模式之所以被廣泛認為是一種促成政企合力、推動智慧城市發(fā)展的有效機制，主要是由于其能在3個方面發(fā)揮巨大的作用：
——減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道。
當 PPP模式被引入智慧城市項目建設(shè)中后，為換取特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方將承擔大部分的資金投入。同時，還可能將政府承擔的債務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，既解決了智慧城 市項目建設(shè)的資金不足問題，也會緩解政府增量債務(wù)。此外，在逐利動機的驅(qū)動下，社會資本方將在盡量短的時間內(nèi)實現(xiàn)項目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。
——打破公共服務(wù)“壟斷”，為加速智慧城市建設(shè)進程注入新動力。
以 往，我國公共服務(wù)的供給主體較為單一，相關(guān)項目的設(shè)計和實施一般由政府掌控，僅有項目建設(shè)會外包給社會資本主導。這種“獨家壟斷”狀況，導致地方政府利用 信息化手段提供便民服務(wù)的動力嚴重不足。而通過PPP模式，社會資本深度參與到智慧城市公共項目領(lǐng)域，不僅可以破除互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的壟斷格局，而且可激發(fā) 市場主體的活力和創(chuàng)造力，好處顯而易見。
一方面，政企雙方的角色和作用會隨之發(fā)生變化。政府將由公共服務(wù)的供給方轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)管方，可避免因企業(yè)獲取暴利而使公眾利益受到侵害現(xiàn)象的發(fā)生;企業(yè)對項目的參與程度也由單一的建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)閺姆桨冈O(shè)計到投資建設(shè)，到運營管理，直至后期維護的全程參與。
另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設(shè)計及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢，與社會資本在資金投入、技術(shù)創(chuàng)新、專家人才、管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢相結(jié)合，合力為智慧城市建設(shè)獻計獻策。
——明確參與方責權(quán)利，為規(guī)避智慧城市建設(shè)風險提供新機制。
PPP模式以“風險共擔”為理念，以共同目標為紐帶，以合同形式約定參與方的責、權(quán)、利，對各方的權(quán)利和義務(wù)進行明確界定，將政府、金融機構(gòu)、智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起，形成強大的伙伴關(guān)系，是抵御智慧城市推進中所遇風險的強大利器。
三大困惑
盡管引入PPP模式好處多多，但在具體實踐中卻也遇到不少問題，令政府、企業(yè)備感困惑，影響了其在智慧城市建設(shè)中的發(fā)展。具體來看：
第一，目標之惑——部分地方政府僅將PPP視為融資手段。
PPP 的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率的長效合作機制。而當前，仍有相當一部分地方政府把PPP視為一種融 資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿強加給企業(yè)。企業(yè)自主權(quán)受到一定的影響，勢必會降低合作意愿。因此，地方 政府應摒棄對公共項目牢牢掌控的傳統(tǒng)觀念，給予企業(yè)一定的自主權(quán)，以平等協(xié)商為準則，互相監(jiān)督，強化合作。只有這樣，才能讓社會資本的效率優(yōu)勢得以發(fā)揮。
第二，收益之惑——收益不明導致政企難達共識。
收益預期不可控是造成政企各方對智慧城市PPP項目參與熱情不高的根本原因。
一方面，我國智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段，很多項目沒有成熟案例可以借鑒，相關(guān)標準無從談起。項目驗收標準的缺失，使得項目驗收缺少客觀評價依據(jù)，直接導致了收益時間的不確定。而這勢必會削弱社會資本對智慧城市PPP項目的參與意愿。
另一方面，在理論上，因不可控因素使收益達不到資金預期時，政府應承擔兜底風險。然而，因為收益不明確，政府可能承擔的兜底金額有多大并不明確，這無疑也會影響政府引入PPP模式推進智慧城市建設(shè)的積極性。
第三，法治之惑——PPP法規(guī)體系不健全，無法有效約束政府失信行為。
在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導致社會資本利益受損的情況。比如，有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判，以降低承諾價格;政府廢止了當初指定的管理辦法，致使實施機構(gòu)拖欠合作公司經(jīng)費，最終導致項目失敗。
此外，國內(nèi)相關(guān)法規(guī)尚不完善，無法有效約束政府失信行為，這意味著社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設(shè)的意愿，勢必會受到一定程度的影響。
三點思考
通過上述分析，筆者對于破解智慧城市PPP發(fā)展中的問題，有一些思考和建議：
首先，應提升政府對PPP的認知和實施能力。只有讓地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能確保智慧城市PPP模式的順利推進。具體建議有：一是加強宣傳和培訓，讓更多的政府管理者準確理解PPP的內(nèi)涵和作用，合理界定其適用范圍;二是鼓勵省級地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務(wù)中心，負責相關(guān)信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導，輔助地方政府確定中標者;三是支持發(fā)展一批融資、技術(shù)等中介機構(gòu)介入智慧城市PPP項目，為各地推進智慧城市PPP項目提供專業(yè)化服務(wù)。
其次，應制定認定標準和第三方評價機制。筆者認為，標準是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據(jù)，加強標準體系建設(shè)與執(zhí)行至關(guān)重要。具體建議有：一是推動成立智慧城市PPP模式標準制定機構(gòu)，分行業(yè)、分領(lǐng)域研究制定消費者收費標準和項目驗收標準。探索浮動收益率機制，科學測算項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調(diào)整預案，確保社會資本利潤率處于合理區(qū)間;二是為確保標準的貫徹執(zhí)行力度，在智慧城市方案設(shè)計、合約制定、建設(shè)運營等環(huán)節(jié)，引入第三方機構(gòu)，以標準為綱開展評估，為政府部門提供決策參考。
最后，加快修正完善法律法規(guī)及政策體系，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增強經(jīng)營環(huán)境的可預測性，確保項目風險可控。
