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地方政府融資再受限倒逼PPP發(fā)展
地方政府融資再受限倒逼PPP發(fā)展
2016年2月23日，財政部聯(lián)合國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，對土地儲備機構(gòu)、土地儲備規(guī)模、土地融資等方面提出了管理意見。進一步緊縮了政府融資職能，進而使得PPP在基礎設施建設和公共服務方面的融資責任變得更為重大。
地方政府債務過高，中央采取層層限制
根據(jù)2015年的實際情況來看，2015年8月底，經(jīng)全國人大、國務院批準并公布，2015年下達6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府置換債券，同時將2015年中國地方債務限額鎖定為16萬億元——此債務限額中并不包含地方政府的或有債務，地方政府債務總量與我國GDP的比已達到25%以上。故而，近期出臺的《關(guān)于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》再次要求對地方政府債務余額實行限額管理，并要求地方政府債務總限額由國務院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準，進一步提升了地方債務管理的嚴格程度。
而今，作為地方政府間接舉債的重要途徑——土地儲備貸款也遭遇了限制?！蛾P(guān)于土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》要求：2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。以往，政府往往把土地儲備貸款當作財政資金管理使用，并沒有完全把土地儲備貸款用于儲備的土地項目，而是用于彌補其他城市建設資金.但如今，此項債務舉借模式遭遇了限制之后，政府的手腳被綁得更緊。結(jié)合2014年43號文件《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》一起來看，中央對于地方政府或有債務舉債途徑已然做了做大限制。于是，PPP成為了余下不多的可選擇的政府融資模式。
建設PPP項目可盤活土地的融資功能
盡管政府通過土地抵押進行融資被限制了，但是結(jié)合2015年42號文件《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》第五章二十節(jié)的相關(guān)內(nèi)容來看，其實中央在土地政策方面是為PPP模式留有余地的——公共部門的土地仍可通過劃撥或租賃給社會資本方的方式用于PPP項目的建設，項目建成后可將項目用于抵押獲得融資。相關(guān)規(guī)定如下：實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設施一并移交政府；不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。但是，土地的劃撥和租賃必須基于PPP項目立項的基礎之上。由此可見，土地的直接融資雖然被限制了，但是通過PPP項目的合作，土地的價值依然可以間接變現(xiàn)。
李總理重點提及基礎設施建設補短板，PPP快速發(fā)展成必然趨勢
3月5日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議的匯報中提到：發(fā)揮有效投資對穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。我國基礎設施和民生領域有許多短板，產(chǎn)業(yè)亟需改造升級，有效投資仍有很大空間。今年要啟動一批“十三五“規(guī)劃重大項目。完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65萬億元，再開工20項重大水利工程，建設水電核電、特高壓輸電、智能電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市軌道交通等重大項目。中央預算內(nèi)投資增加到5000億元。深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。從該報告中，我們可以看到：在政府各個融資途徑被全面限制的情況下，政府發(fā)展基礎設施建設和公共服務的決心依然不減，而發(fā)展基建、公共服務需要的經(jīng)費也以完善政府和社會資本合作模式為主要抓手。城投公司的市場化改革、設立引導基金都是推動該進程的有力手段。與此同時，財政部的PPP綜合信息平臺也于近期正式投入使用，PPP會在系統(tǒng)性扶持和規(guī)范化操作的幫助下發(fā)展得更為迅速。
整體來看，中央財政部近年的政策主要傾向于收緊地方政府負債，其宗旨是為規(guī)避系統(tǒng)性風險。同時，借由PPP模式引入社會資本參與公共服務和基礎設施建設的提供已變成了明確的優(yōu)質(zhì)選項——這其中有風險分擔的意圖，也有調(diào)配社會資源的作用。所以，中央在限制地方政府舉債的情況下，出臺優(yōu)惠措施大力發(fā)展PPP模式也是必然之舉。
廣發(fā)證券分析師郭鵬認為，PPP模式兼具穩(wěn)增長和促改革的雙重功效，是解決當前地方環(huán)保投入增加和地方平臺融資能力受限之間矛盾的有效出路。
